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PPP有望回暖,但“錢”依舊難找
時間:2019-11-15 分享到:

最近,“冷”了一年多的PPP有所“回暖”。

PPP為何此時“回暖”,

又將面臨怎樣的現實困境,該如何破除?

未來,

PPP還能否熱火重燃……

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近日,財政部等聯合主辦的“2019年第五屆中國PPP發展(融資)論壇”(以下簡稱發展論壇)的召開。在這次會議上,財政部副部長鄒加怡表示,未來將探索PPP與專項債的結合,撬動社會投資;創新多元化融資模式,加大中國PPP基金股權投資力度,鼓勵保險資金參與等。


若將2014年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》,引發地方政府大規模推廣政府和社會資本合作(PPP)為起點,到如今,PPP發展已5年有余。


然而,就在這短短的5年里,PPP經歷了從迅速躥紅,到“遍地開花”,再到冷卻降溫的波折發展之路。


PPP為何此時“回暖”,又將面臨怎樣的現實困境,該如何破除?未來,PPP還能否熱火重燃……


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PPP調整后“回暖”


PPP無論是迅速躥紅還是遇冷后的回暖,都和錢脫不了干系。


首先,中央有關部門力推PPP的初衷,是為了減少地方政府的債務壓力。


社科院2013年12月發布的數據顯示:“2012年,中央政府與地方政府加總的債務接近28萬億元,占當年GDP的53%。其中地方政府債務19.94萬億元,須引起高度關注?!?/span>


“長此以往將會產生系統性風險,所以中央有關部門力推PPP,以減少地方債務?!?/span>清華大學PPP研究中心首席專家王守清在接受媒體采訪時曾表示,在2013年年底,全國財政工作會議上明確“修明渠、堵暗道”,地方政府可以做PPP,且所用資金不屬于地方政府的債務,但是每一年度用于支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%。


2014年9月21日,國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》,關閉了地方融資平臺為政府融資的后門,打開了PPP的前門,地方政府開始大規模推廣PPP。


相關數據顯示,我國僅用兩年多就成為全球規模最大的PPP市場,并在2017年10月達到頂峰。


然而,在這場PPP熱潮中,不合規的項目頻出,風險隱現。


王守清曾指出:“財政部規定地方每年用于支付和補貼PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%的‘紅線’,但地方實際執行的時候卻成了‘一窩蜂’,恨不得什么都做PPP?!?/strong>


從2017年下半年開始,PPP從自由發展逐漸進入嚴監管時代,金融機構對PPP的態度逐漸謹慎。


2017年11月,財政部發布了被業內稱為“史上最嚴PPP清庫令”的92號文(《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》)。


2018年4月28日,財政部再發出《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》。與此同時,多輪PPP項目清庫,讓“自由翱翔”了兩年的PPP急速“迫降”,PPP逐步回歸理性。


根據財政部政府和社會資本合作中心發布的數據顯示,今年前三季,凈增入庫項目595個、投資額9134億元;凈增落地項目1348個、投資額2萬億元。而去年同期數據顯示,2018年1月至9月,管理庫新增項目1152個、投資額1.5萬億元;1月至9月,新增落地項目360個、投資額1.7萬億元。今年較去年,PPP凈增入庫項目減少近一半。


全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年三季度報數據顯示,截至10月,財政可承受能力情況良好,百分之九十以上的PPP項目入庫行政區均未超過10%的“紅線”?!叭珖?602個有PPP項目入庫的行政區中,2583個行政區PPP項目合同期內各年度財承占比均在10%‘紅線’以下。其中,1866個行政區低于7%預警線,1415個行政區低于5%。19個行政區超10%,這些行政區已停止新項目入庫?!?/span>


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結合專項債撬動地方投資


雖然PPP有回暖的趨勢,但PPP項目仍要面對“錢難找”的問題。


近日,財政部給出了破解之法。


在財政部主辦的第五屆中國PPP發展(融資)論壇上,國務院參事室特約研究員婁洪建議,統籌發揮專項債的資金成本優勢和PPP的項目管理優勢,可以解決項目儲備不足、論證不強、管理不精、融資難融資貴等問題。


據了解,近年來,新增地方專項債的發行規模均逐年顯著增加。


財政部數據顯示,2016年和2017年,專項債新增限額分別為4000億元和8000億元,2018年安排額度為1.35萬億元。


公開數據顯示,截至11月7日,全國發行地方債規模達43285.31億元,其中,發行新增專項債21297.3億元。


中國財政預算績效專委會副主任委員張依群在接受媒體采訪時表示,明年地方專項債券發行規模較今年還會進一步放大,新增專項債規??赡茉?萬億元。因為,投資仍是拉動經濟增長的關鍵性動力。


“PPP與專項債的結合有內在動力,專項債或可作為PPP項目資本金的一個來源?!睗钭稍兌麻L、國家發改委財政部PPP專家庫雙庫專家張燎向法治周末記者表示,根據國家發改委相關文件規定,PPP項目資本金的出資必須為企業自有資金,且不能以債務性資金通過明股實債的方式進入,不得約定回購等。


“而PPP項目一般涉及資金巨大,很多企業,尤其是民營企業自有資金較為匱乏,很難‘應對’占總投資額20%至30%的項目資本金。PPP如果能與專項債結合,或可以降低項目資金壓力?!睆埩钦f。


另外,張燎認為,可以對PPP項目切割,部分由政府專項債資金來承擔,或可以變成政府投資的“子項目”,從而減輕社會資本投資壓力。


“當然,PPP與專項債的結合,仍有待進一步探討?!睆埩侵赋?,“首先,項目資本金的性質不是債務,按照規定,項目未完成之前不得抽回,因此引入專項債或存在風險。其次,專項債要求??顚S?,假如項目使用了專項債,則專項債需優先還本付息。然而,在未來的實操中,很可能存在多個債權人,如何保障各自的債權,仍需要進一步制度設計?!?/span>


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吸引資金專業運營很重要


它從一創立就肩負著特殊的使命。


有業內人士介紹,目前,中國專門做基礎設施領域基金的機構較少。僅有成立于2016年3月、注冊資本為1800億元的“中國PPP基金”。


據了解,“中國PPP基金”是一支專門激發社會資本參與熱情、助推PPP市場可持續發展的國家級PPP引導基金。


“完善政府和社會資本合作模式,用好1800億元引導基金,依法嚴格履行合同,充分激發社會資本參與熱情?!睆漠斈甑摹墩ぷ鲌蟾妗房梢娨话?。但該支基金基金仍有其局限性。

在2018年國家審計署發布《國務院關于2017年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中提到,中國PPP基金截至2017年年底,到位資金中有639億元(占88.7%)未投資項目,用于購買理財產品。


據悉,財政部也正在起草中國PPP基金績效評價辦法。


未來期待更多、更專業的基金、運營商進入PPP領域?;蛟S到那個時候,融資、資本金也許不是最大的難題了。

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